Alkotmánysértő Országgyűlés?
I.
„Az Országgyűlés a jogállam kiépítése, az alkotmányos rend és az Alkotmányban biztosított alapjogok védelme, a hatalmi ágak elválasztása és kölcsönös egyensúlyának megteremtése, az alkotmányvédelem legfőbb szervének felállítása érdekében” alkotta meg az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényt (a továbbiakban: Abtv.), amint ezt olvashatjuk a törvény preambulumában. − Veretes, súlyos szavak ezek, illik tehát magát az Alkotmánybíróságot is ennek megfelelő, kiemelkedő fontosságú szervnek tekintenünk a Magyar Köztársaság alkotmányos rendszerében. Ez, persze, nem csupán morális hozzáállás kérdése, hanem alkotmányos kötelesség is. Legyen itt most elegendő csak arra utalnunk, hogy az Alkotmánybíróság „alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat” [Alkotmány 32/A. § (2) bek.], valamint, hogy „(1) Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet − határidő megjelölésével − felhívja feladatának teljesítésére. (2) A mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni” (mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség. Abtv. 49. §), hasonlóképpen „(1) Az Alkotmánybíróság határozata ellen fellebbezésnek helye nincs. (2) Az Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező” (Abt. 27. §). − Az imént ismertetett alkotmányi és törvényi rendelkezések tipikusan az alkotmánybíráskodás területére tartozó előírások.
Közismert, hogy az alkotmánybíráskodásnak két fő sémája alakult ki: az amerikai és az európai.
1803-ban a híres Marbury versus Madison ügyben Marshall, az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának elnöke a következőképpen indokolta a Supreme Court törvény felülvizsgálati jogosultságát: el kell dönteni, hogy minek tekintendő az alkotmány. Közönséges jogszabállyal nem módosítható magasabbrendű és szuverén törvénynek, vagy pedig nem különbözik a törvényhozás rendes útján módosítható egyéb törvényhozási aktustól. Ha az alkotmányt kiemeljük a közönséges törvények sorából, akkor az azzal ellentétben álló közönséges törvényt vagy nem lehet hatályos törvényként felfogni, vagy pedig arra az álláspontra kell helyezkedni, hogy az alkotmány tulajdonképpen egy abszurd kísérlet a természetéből következően korlátlan törvényhozó hatalom korlátozására. Következésképpen, ha az alkotmányt komolyan vesszük és az azzal ellentétben álló törvényt nem lehet hatályos jogszabálynak tekinteni, akkor azt sem lehet állítani, hogy a hatályosnak nem tekinthető szabály a bíróságot kötelezi és azt kénytelen alkalmazni. − Közismert, hogy a főbírónak az alkotmány és a közönséges törvények viszonyáról szóló idézett verdiktje immár bő kétszáz éve jelenti az USA alkotmánybíráskodási modelljének alapját, amelyben tehát a rendes bíróságok az igazságszolgáltatási tevékenységük során − ha felmerül egy jogszabály alkotmányosságának kérdése − megvizsgálják a kérdéses jogszabályt, s ha alkotmányellenesnek minősítik, azt a későbbiekben − erre tekintettel − nem alkalmazzák.
Európa más megoldást választott. Az 1920-ban Ausztriában, majd Csehszlovákiában létrehozott alkotmánybíróságok jelentették az első lépéseit annak a folyamatnak, amelynek során államonként külön szervezetet hoztak létre a jogszabályok alkotmányosságának vizsgálatára. Ezek a szervezetek immár nem a hagyományos értelemben vett „igazságszolgáltatást” végezték és csak „mellékesen” láttak el alkotmányvédelmi funkciókat, hanem ez utóbbi lett a fő feladatuk.
A két alapvető modell között − témánk szempontjából − az a lényeges különbség, hogy az amerikai rendszerben a bíróságok (végső fokon a Legfelsőbb Bíróság) valamely jogszabály alkotmányellenességének megállapítását követően nem alkalmazzák az ominózus jogszabályt, anélkül azonban, hogy annak érvényességére vagy hatályosságára bárminémű befolyást gyakorolhatnának. Ezzel szemben az európai megoldás szerint a külön szervezett alkotmánybíróság nem csupán megállapítja az alkotmányellenességet, hanem ezzel egyidejűleg megsemmisíti az alaptörvénybe ütköző alacsonyabb szintű jogszabályt.
Kétségtelen, ez utóbbi jogosultság Magyarországon is igen kemény eszköz az Alkotmánybíróság kezében, hiszen az Országgyűlés, azaz a választott, legfelsőbb államhatalmi szerv által alkotott legmagasabb szintű jogszabályt, a törvényt semmisítheti meg.
A törvény megsemmisítése nagyon fáj az Országgyűlésnek. Az nem kevésbé, ha a „taláros testület” azt mondja ki, hogy a parlament jogalkotói feladatát elmulasztotta − ezzel alkotmányellenességet előidézve −, s határidő tűzésével felhívja az elmulasztott feladatának teljesítésére. Ez a „fájdalom” természetesen képletesen értendő. Nem az egyes képviselők egyéni hiúságára kell gondolnunk, hanem arra, hogy az Országgyűlés közel fél évszázadon keresztül az állami szuverenitás kizárólagos letéteményese, egyetlen birtokosa volt, „fölötte” semmilyen más állami szerv nem állhatott, a hivatalos közjogi ideológia tagadta a hatalmi ágak elválasztásának klasszikus koncepcióját. Emiatt a „szervezeti emlékezet” miatt, az e felfogáson „szocializálódott” parlament nehezen tud megbarátkozni az „alkotmányvédelem legfőbb szervének” ilyen hatáskörével.
Valószínűleg ez az averzió is közrejátszik abban, hogy az Országgyűlés rendre nem alkotja meg az előírt határidőre azt a törvényt, amelynek meghozatalára az Alkotmánybíróság felhívta a magyar parlamentet.
Hogy ezáltal az Országgyűlés maga is alkotmányellenes „magatartást” tanúsít, maga is nyíltan megsérti az alkotmányt? Hogy ez a jogállamiság, az alkotmányos rend durva arculcsapásaként értékelhető? Hogy ez az állapot annál is „kínosabb”, mert éppen az általa elfogadott törvényt, a saját törvényét szegi meg? − „Na és …”(?!)
Nos, meglehet, méltánytalan az ilyen brutális kérdésfeltevés, hiszen a parlament pártfrakciókból áll, ezek egymással ellentétes politikai érdekeket fejeznek ki; igen nehéz, sőt olykor lehetetlen közöttük bármiféle konszenzust teremteni. Sőt, ha az Országgyűlés alkotmányellenes helyzetbe hozza magát, az nem is az egész testület hibája, hanem kizárólag a „másik oldal” rugalmatlanságának tudható be. − Kár, mert a jogállamiság elsődleges kritériuma, hogy a jogrendszer jól felépített, koherens legyen, s az ebbe tartozó jogszabályokat mindenki tartsa be, beleértve természetesen az Országgyűlést is.
Ne áltassuk magunkat, ne keressünk szánalmas kifogásokat: nem morális kérdésről van szó, hanem olyan durva alkotmánysértésről, amelyet ráadásul maga az Országgyűlés követ(ett) el! Ne tagadjuk ennek erkölcsi, illetve a törvényességre erodáló hatását sem, még akkor is, ha ez esetleg csak hosszabb távon, áttételesen érvényesül!
Ennek az állapotnak a megszüntetéséhez határozott alkotmányos garanciák szükségesek: olyan biztosítékok, amelyek elég hatékonyak ahhoz, hogy a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv is komolyan vegye, amelyek képesek visszatartani a parlamentet az alkotmánysértésektől. Az előbb idézett az a szabály ugyanis, hogy „a mulasztást elkövető szerv a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni”, az ún. „lex imperfecta” kategóriájába tartozik, legalábbis az Országgyűlést illetően, azaz, ha a parlament nem hoz törvényt a megállapított határidőre, ez számára semmiféle szankcióval nem jár.
II.
Kérdés most már: milyen szankció alkalmazható, ha az Országgyűlés az alkotmánybírósági felhívás ellenére nem tesz eleget jogalkotói feladatának.
1. Egyik lehetőségként elképzelhető a köztársasági elnök parlament-feloszlatási jogának kiterjesztése az ilyen esetre is.
Ez a lehetőség kettős alkotmányi rendelkezéssel is alátámasztható. Ismeretes, hogy egyrészt az államfő ma is jogosult az Országgyűlés feloszlatására, ám „A Javaslat a köztársasági elnök jogát kiterjeszti a Parlament feloszlatásának arra a minimális mértékére, amely a kormányozhatatlanságot eredményező politikai patthelyzet feloldása érdekében feltétlenül szükséges. Így a köztársasági elnök − a választások kitűzésével egyidejűleg − két esetben oszlathatja fel az Országgyűlést: ha az tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, illetőleg, ha a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg. A köztársasági elnök a Parlament feloszlatásának jogával csak akkor élhet, ha azt megelőzően kikérte a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és a képviselőcsoportok vezetőinek véleményét.” − A lényeg: az államfőnek ez a joga igen szűk, indokolt lehet a szélesítése.
Másrészt az Alkotmány szerint a köztársasági elnök „…őrködik az államszervezet demokratikus működése felett” [29. § (1) bek.]. − Ezt az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) határozatában olyan hatáskörnek (funkciónak) tekinti, amelynek gyakorlása során „…c) Az elnök döntése ügydöntő, végleges, más szerv által felül nem bírálható; a döntésért semmilyen más szerv sem vállalja át a politikai felelősséget. Az ilyen döntést ez a határozat önálló politikai döntésnek nevezi” [Indokolás B) II. 1.]. − Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában e terület határait igen szűken vonta meg: „c) A köztársasági elnök önálló politikai döntést − mint azt az Alkotmányban szereplő felhatalmazások mutatják − azokban az esetekben hozhat, amikor az államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az ő beavatkozását igényli. Az elnök kivételes intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy normális működése újból beindulhasson. A köztársasági elnök a beavatkozással az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében meghatározott feladatának tesz eleget: „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. Az Alkotmány nem követeli meg más szervek felelősségvállalását az elnöki döntésért, hiszen éppen a demokratikus államszervezet működése került válságba.” (Uo.) − Az idézettekből világos, hogy az Alkotmánybíróság az államszervezet demokratikus működésének zavarát csak a legszélsőségesebb esetben tekinti bekövetkezettnek, olyannak, amikor az államfő közbelépése indokolt (lásd: az államgépezet a holtponton van; normális működése megszűnt; válságba került). Jóllehet az „Alkotmánybíróság határozata mindenkire nézve kötelező”, valamint egyedül ez a testület jogosult az „Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére” [Abtv. 1. § (1) bek. g) pont], úgy véljük, ez az értelmezés túlságosan szigorú, alaptörvényünk ennél tágabb értelmezést is megengedne. Nyilvánvalóan vannak átmeneti fokozatok egy szervezet demokratikus működése és a „holtpont” között, pl. akkor, ha egyébként „normálisan” működik, ám bizonyos esetekben „alkotmányt sért”. − Summa summarum: ha az Országgyűlés nem tesz eleget az Alkotmánybíróság felhívásának, hogy a megjelölt időre alkosson törvényt, ezt az egyébként alkotmánysértő állapotot minden túlzás nélkül minősíthetjük „súlyos zavarnak” az Országgyűlés működésében, ami viszont az államfő közvetlen alkotmányos beavatkozását is megalapozottá teheti.
Első verzióként tehát abból indulunk ki, hogy a köztársasági elnök hatásköre kibővül az Országgyűlés feloszlatási jogával arra az esetre, ha ez utóbbi elmulasztja az őt terhelő jogalkotási kötelezettség határidőre történő teljesítését. − Milyen hatásokkal járna egy ilyen értelmű alkotmány-módosítás?
Egy biztos előnnyel: kellő garanciát jelentene az Országgyűlés alkotmánysértő mulasztásának megelőzésére!
Borítékolható, hogy ilyen feloszlatásra soha nem kerülne sor. A képviselők − ők is „gyarló emberek” lévén, morálisan el sem ítélhetően − nyilván ragaszkodnak mandátumukhoz, ezért nem engedhetik meg maguknak, hogy a „fejük fölül” feloszlassák a testületet, hiszen ha ez olyan indokok alapján történne, hogy nem tudtak megegyezni egy törvény szövegében, garantáltan igen kicsi esélyük lenne az újraválasztásra.
Amikor néhány évvel ezelőtt egy szakmai-baráti társaságban fölvetettem ezt az ötletemet, azonnali reakcióként hangzott el, hogy ez az eddigi mulasztások gyakorlata/gyakorisága miatt szinte félévenkénti feloszlatást jelentene, márpedig ez elviselhetetlen politikai-társadalmi zavarokhoz vezetne. − Válaszomra (lásd az előző bekezdésben) diszkrét hümmögés volt a felelet…
Pozitív hozadék lenne, hogy erősödne az államfő alkotmányjogi jogállása, ezzel tompulna annak a − politikai rezsimváltás környékén kibontakozott − sajátos polémiának az emléke, hogy az elnök nálunk „gyenge”, „félerős”, közép-gyenge” … stb. legyen. Amiatt biztos nem kell aggódni, hogy ez a hatásköri erősödés hazánk államfőjét „túlsúlyossá” tenné a magyar alkotmányos rendszerben… Az azonban nem lehet kétséges, hogy ez a köztársasági elnök kezében igen erős jogosítvány lenne!
2. Persze, van egy másik − ennél jóval szelídebbnek látszó − lehetőség is az Országgyűlés alkotmányellenes mulasztásának „szankcionálására”. Ennek megértéséhez, még inkább indokolásához azonban messzebbről kell indulnunk.
Ismeretes, hogy a szocialista felfogás tagadta a hatalmi ágak elválasztásának elvét, azaz a hatalmat egységesnek tekintette, mondván: az állami hatalmi mechanizmus csúcsán a parlament, a szuverenitás teljességét birtokló választott képviseleti testület áll. E fölé tehát semmiféle más szerv nem kerülhet. Legfeljebb abban volt némi „engedmény”, hogy a föderális államokban lehetséges az alkotmánybíróság felállítása. Persze, hiszen ott pl. a tagállami alkotmányok (is) ütközhetnek az unió alaptörvényével, s ilyen esetben lehet szerepe az alkotmánybíróságnak, abban mindenképpen, hogy megsemmisíti a tagállami jogszabályt. (Ne tévesszük szem elől, hogy lényegében itt is a föderáció parlamenti szupremáciájának védelméről van szó!)
Valóban, Jugoszlávia 1963. évi alkotmányában szerepel is az alkotmánybíróság felállítása, hasonlóképpen a csehszlovák föderációról szóló 1968. évi alkotmánytörvény is rendelkezik ilyen testületről. − Ámde micsoda különbség van a két megoldás között!
A csehszlovák alkotmányi szabályozás szerint „Ha a Csehszlovák Szocialista Köztársaság Alkotmánybírósága megállapítja, hogy nincs meg a 87. cikk szerint az összhang a jogszabályok között, kimondja, hogy az illető jogszabályok, azoknak egy része, esetleg valamely rendelkezéseik hatályukat vesztik…” (90. cikk). Ezzel szemben Jugoszlávia Alkotmánybírósága „a felülvizsgált és alkotmányellenesnek ítélt törvényt nem helyezheti hatályon kívül, hanem csak felhívja a parlamentet, hogy a törvényt hat hónapon belül hozza egyetértésbe az alkotmánnyal. A törvény csak akkor veszti hatályát, ha a parlament nem tesz eleget a felhívásnak. Az alkotmánybíróság csak a törvénynél alacsonyabb fokú normákat helyezhet formálisan is hatályon kívül.”
Csak csettinthetünk ez utóbbi olvastán: pompás, szellemes megoldás! Nem „bántja” a parlamentet, nem semmisíti meg az esetleg nagy viták után „kiizzadt” szöveget, hozván esetleg kínos helyzetbe a törvényalkotót, hanem csupán megállapítja az alkotmányellenességet, s a többit az időre bízza. Ha fél év alatt nem intézkedik a parlament, éppen a „hallgatásával” saját maga hatálytalanítja a törvényt, ezért nem is kell az alkotmánybíróságnak kifejezetten megsemmisítenie azt, miképpen a csehszlovák rendelkezésekben láthattuk… Mivel az imént utaltunk arra, hogy a szocialista ideológia nem viselt el a parlament „fölött” semmiféle más, hivatalos állami szervet, ezért itt arra kell hivatkoznunk, hogy Jugoszláviában az alkotmánybíróság nem is került formálisan a parlament (Szkupstina) fölé, hiszen nem volt megsemmisítési joga, ellentétben pl. a csehszlovák szabályozással. − Hát igen! Jugoszláviában létrehozták és működött is az alkotmánybíróság, ezzel szemben Csehszlovákiában csak alkotmányi rendelkezés volt róla, gyakorlatban azonban soha nem létezett ilyen testület!
Miért ne tanulhatnánk ebből az esetből?
Miért nem alkalmazhatnánk pl. egy olyan megoldást, hogy ha az Alkotmánybíróság határidő kitűzésével felhívja az Országgyűlést valamely törvény megalkotására és ez a határidő eredménytelenül telik el, akkor az Országgyűlés mandátuma − ex lege, a törvény erejénél fogva − megszűnik. Ezt a tényt a köztársasági elnök csupán megállapítaná, de nem ő oszlatná fel a parlamentet.
III.
Lehet, hogy az eddig leírtak elméletileg még csak védhetők, indokolhatók lehetnének, ámde a gyakorlatban ilyesminek a bevezetésére nyilván abszolút semmi esély nincsen. De hiszen hogyan is lehetne elvárni a parlamenti képviselőtől, hogy saját érdekei ellen (ti. az Országgyűlés idő előtti feloszlatásának újabb lehetőségére) szavazzon? − S itt megint egy kis kitérőt kell tennünk.
Többször nekem szegezték már a kérdést − főképpen, persze, „laikusok” −, hogy mi szükség van az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elvi megkülönböztetésére; önmagában annak, hogy formálisan ki fogadja el az alkotmányt, miért van külön jelentősége.
Erre a kérdésre Sièyes abbé, a francia forradalom ideológusa (1748−1836) már két évszázada válaszolt, amikor az alkotmányozó nemzetgyűlésről írt. Szerinte az alkotmányozás ellátására létrehozott rendkívüli gyűlésnek csak egyetlen feladata lehet: meg kell határoznia a törvényhozásra jogosított közönséges nemzetgyűlés szervezetének, működésének, jogosítványainak szabályait. Nem szabad megengedni, hogy ezt követően maga alakuljon át törvényhozó testületté. Az ilyen átalakulás lehetősége ugyanis eleve befolyásolhatná, elfogulttá tehetné az alkotmányozó hatalmat, amelynek pedig minden kötöttségtől szabadnak kell lennie. Annak a lehetőségét is ki kell zárni, hogy az alkotmányozó gyűlés feloszlását követően annak tagjai a következő törvényhozó nemzetgyűlés képviselői között mandátumot kaphassanak. Legalább egy cikluson keresztül távol kell maradniuk a legfelsőbb képviseleti szerv munkájától.
Persze, nem szabad eleve amoralitást föltételezni az országgyűlési képviselőinkről, nyilván most nem is erről van szó, hanem arról, hogy nem szabad őket kitenni az efféle erkölcsi nyomás legkisebb lehetőségének sem; Sièyes ennek az „intézményes” elkerülésére ad megfontolásra érdemes receptet.
Nincsenek illúzióim; magam sem látok semmi esélyt arra, hogy az alkotmányozó hatalmat is gyakorló törvényhozó Országgyűlés képviselői megszavaznának egy olyan jogszabályt, amely a parlament feloszlatását tenné lehetővé olyan esetre, ha a testület az alkotmányellenesség állapotába kerülne jogalkotási feladatának elmulasztása miatt. Bizonyára arra is hivatkoznának, hogy súlyos veszélyt jelentene a demokráciára az államfő hatáskörének ilyen értelmű szélesítése, ami nyilván nem lenne eléggé megalapozott érvelés. Jóval nehezebb lenne érvelni az Alkotmánybíróság döntését követő „időmúlás okozta” mandátummegszűnés ellen, mert egyébként úgysem a képviselők miatt maradt el a törvényalkotás, hanem a „konszenzushiány” miatt. − Végső soron ténylegesen nem is kellenek érvek, elegendő a „nem” gomb szótlan megnyomása.
Egy alkotmányozó gyűlés összehívására sincs komoly esély.
A kérdés felvetését az még nem teszi indokolatlanná, hogy a megoldás egyelőre várat magára. Az Országgyűlésre sem vet jó fényt, hogy pulpitusán és a padsoraiban a jogállamiságról szónokolnak, miközben maga a testület veszi irritálóan semmibe az alkotmányos állam minimum-kritériumait. Szintén részletezés nélkül említem meg, hogy itt újabb elvi kérdés adódik: az alkotmány érvényesülésének garanciái hiányoznak; az alkotmányellenesség előidézése sem von maga után szankciókat, s a nyilvánvalóvá vált, fölismert alkotmányellenes állapot is beláthatatlan ideig maradhat fönn…
Dixi et salvavi animam meam!
(Megjelent: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére. Rejtjel Kiadó, Bp., 2006, 390–396. p.)
